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Privatización

Por William Casasola (ULACIT, 2006)

Introducción

Como es bien sabido, la privatización es uno de los principales tópicos de hoy en día, en vista de los cambios que se han generado en la economía no sólo en el ámbito nacional sino también mundial por la fuerte apertura de mercados y las nuevas negociaciones de libre comercio. En este trabajo se estudiarán algunos conceptos importantes para el análisis de la Privatización, así como las diferentes etapas para su aplicación, sus objetivos y beneficios. Además, se citarán algunos ejemplos vividos en Latinoamérica en los últimos años.

Esto, bajo el entendido que la privatización lo que busca es la mejora del desempeño de muchas instituciones del sector público, promoviendo la eficiencia y la competencia, lo que al final provoca que los usuarios se vean beneficiados con mejores servicios y productos. Sin embargo, el Estado debe tener presente el valor agregado que este proceso traerá a la sociedad, esto debido a que en la actualidad según Vargas (2005) “existe una fuerte resistencia sindical y social a la privatización” (Pág. 3).

Este documento abroda el tema de la privatización abarcando primero los conceptos de la teoría económica del Gobierno y lo relacionado con los bienes públicos y privados. Luego describe el concepto de Privatización y finalmente explica el fenómeno de la privatización dentro del mercado de bienes y servicios, sus objetivos y posibles beneficios.

Antecedentes generales

La privatización es una figura que mundialmente se ha venido fortaleciendo, la cual se inició a finales de los años 1960 y hoy en día es un tema que sigue causando controversia. En el año de 1994 se presentó una cifra récord en las ventas de activos en el mundo entero, cercana a los 60 mil millones de dólares.

Europa, Asia, Estados Unidos, Chile, y muchos otros han experimentado este fenómeno y América Latina no se escapa de esto, con la diferencia de que tiene ejemplos que se pueden comparar entre sí, como resultados en cuanto al ahorro y gasto fiscal del Estado y nuevos estilos de gerencia hacia la búsqueda de eficiencia y eficacia en los entes una vez privatizados.

Teoría económica del Gobierno

Parkin (2004) determina que la teoría económica del gobierno es “la teoría que explica el propósito del Gobierno, sus elecciones económicas y las consecuencias de las mismas. Una de las razones por la que existe el gobierno, es para que este se encargue de establecer y proteger los derechos de propiedad, así como la determinación de las reglas para la redistribución del ingreso y la riqueza. Otra importante razón, es que los gobiernos proporcionan un mecanismo distinto a los mercados para asignar los recursos escasos cuando la economía del mercado es ineficiente, generando lo que se conoce como una falla de mercado (Pág.370).

Al darse una falla de mercado, se producen muchas unidades de unas cosas y pocas de otras, es aquí donde el Gobierno interviene en pro del beneficio para que algunas personas mejoren su situación sin perjudicar a otras. Esta intervención del gobierno es la reasignación de los recursos posibles y cuatro de los principales problemas que trata de solucionar son:

  • Bienes públicos
  • Impuestos y redistribución
  • Monopolios
  • Externalidades

Para efectos del trabajo, se mencionará únicamente el concepto de bien público, por ser el objeto de interés de la privatización, así como su contrapartida que es el bien privado.

Bienes públicos y bienes privados:

Parkin (2004) define que “un bien público es un bien o servicio que puede ser consumido de manera simultánea por todas las personas y de las que no se puede excluir a ninguna” (Pág. 372). Case-Fair (1997) define más extensamente bienes públicos o bienes sociales como “bienes o servicios que brindan beneficios colectivos a los miembros de la sociedad; en cierto sentido, se consumen colectivamente. En general, nadie puede ser excluido del disfrute de esos beneficios” (Pág. 313).

Las dos principales características de un bien público son: la ausencia de rivalidad, es decir, cuando el consumo de una persona no disminuye el consumo de otra y que no son excluibles, esto es que es inevitable y muy costoso que alguien no se beneficie de un bien público.

Los bienes públicos ocasionan un fenómeno que es el problema del parásito (free-rider), ya que nadie tiene incentivos de pagar por un bien público, en otras palabras, se pague o no este servicio todos se verán beneficiados con el disfrute del mismo, un buen ejemplo es el alumbrado publico.

Según Parkin (2004) “los bienes privados, al contrario de los bienes públicos, sí implican rivalidad y además son excluibles, por ejemplo el servicio de televisión por cable ya que solamente quien pague por este podrá disfrutarlo” (Pág.372). Case-Fair (1997) define a los bienes privados como “productos que elaboran las empresas para su venta a familias individuales” (Pág. 313).

Aspectos generales sobre privatización:

Concepto:

Se entiende por privatización la venta de activos que pertenecen al Estado, o en otras palabras, lo que busca es reducir la intervención del Estado en la economía o como bien lo define Case-Fair (1997) “es la transferencia de empresas del gobierno al sector privado” (Pág. 395).

Un ejemplo claro de este fenómeno es el caso de las telecomunicaciones, este sector en un comienzo estaba bajo la tutela estatal, sin embargo, cinco de los países más grandes de la región (Chile, México, Argentina, Venezuela y Perú) han privatizado sus compañías de teléfonos y otro grupo importante de países han liberado este sector.

Según un estudio realizado por la Secretaría Permanente del SELA (1995) a nivel latinoamericano, los países han experimentado tres fases de privatización, la primera relacionada con la industria, es decir, la venta de empresas productoras de bienes y servicios comerciales (plantas de cemento, centrales azucareras y hoteles). La segunda fase es la que corresponde a la apertura al capital privado de áreas de infraestructura que se han mantenido como monopolios o cuasi monopolios naturales tales como telecomunicaciones, electricidad, puertos, agua y carreteras. La tercera fase es aquella en la que se produce la apertura al capital privado de áreas sociales tales como seguridad social, educación, salud, vivienda de interés social. En promedio, bien podría decirse que la región se encuentra hoy entre la primera y la segunda fase, con todavía pocos desarrollos en la tercera fase. Sin embargo, la apertura al capital privado en los sectores sociales se está comenzando a producir, especialmente en los sistemas de seguridad social. Siguiendo el ejemplo de Chile (1981), cuatro otros países de la región han transformado sus regímenes de pensión, privatizándolos en distintos grados: México en 1991, Perú en 1993 y Argentina y Colombia en 1994 (Pág. 2)

La reestructuración como alternativa previa a la privatización

Un paso previo a la privatización es la reestructuración, ésta promueve la competencia o facilita la venta de bienes públicos, sin embargo tiene algunos inconvenientes: de tiempo, por demandar recursos importantes del Estado o que puede reducir el número de interesados al tener los mismos programas de inversión.

Polanco (2004) determina que la reestructuración sólo debe ejecutarse cuando se cumple alguna de las tres siguientes condiciones:

  • Cuando se requiere para permitir o incentivar la competencia
  • Cuando es absolutamente necesaria para hacer posible la venta
  • Cuando el Estado tiene claras ventajas comparativas con respecto al sector privado (Pág. 2)

Si la reestructuración no funciona o la expansión es tal que sobrepasa de forma amplia la capacidad administrativa del gobierno, al verse frenada por el gran número de entidades públicas y la cantidad de empleados, así como la presión sindical, que condicionan el replanteamiento de políticas públicas, causando fuertes desajustes de las fianzas públicas, la privatización puede ser una alternativa viable.

En este sentido, cabe aclarar que no se considera a la empresa pública del todo ineficiente, como tampoco a la empresa privada eficiente por naturaleza. Si no que al interior de una empresa privada se pueden alcanzar más fácilmente la eficiencia y la entrega de bienes y servicios de buena calidad y hay menor corrupción administrativa, siempre y cuando ésta tenga capacidad gerencial.

Objetivos de la privatización

Vargas (1993) enumera 5 objetivos principales de la privatización:

  1. Mejorar el nivel de desempeño económico de las empresas, incrementando su eficiencia y productividad.
  2. Solucionar las discrepancias de interrelación entre los organismos del gobierno central y las empresas públicas.
  3. Generar ingresos fiscales mediante la venta de activos productivos.
  4. Promover una mayor difusión de la propiedad (capitalismo popular).
  5. Minimizar el poder de los diversos grupos que ejercen presiones corporativas sobre la empresa pública (proveedores, contratistas, burócratas y sindicatos).

Algunas causas por las cuales las empresas públicas son generalmente menos eficientes y producen bienes y servicios de inferior calidad en relación con la empresa privada son: no tienen que competir por el capital en el mercado y, en la gran mayoría de los casos, no necesitan satisfacer los deseos de los consumidores para poder permanecer en ese mercado.

Mecanismos de privatización

Vargas (1993) hace referencia a los tres mecanismos de privatización como:

  • a. Venta de Empresas Estatales al Sector Privado:. Es el mecanismo más tradicional para llevar a la práctica procesos de privatización.
  • b. Otorgar la Administración de Bienes y Servicios Públicos a Organizaciones Privadas, sin tener que transferir los activos de éstas: Se le considera como el mejor mecanismo para la privatización de empresas públicas, ya que permite el control estatal sobre la eficiencia y la calidad de la administración y entrega de servicios públicos, así como la socialización del acceso a éstos.
  • c. El Estado compra servicios a una empresa privada (privatización parcial:. En muchas ocasiones, es más rentable para el Estado comprar ciertos servicios a la empresa privada que realizarlos.

También existe otro mecanismo, el cual consiste en eliminar la acción que realiza el Estado en una área específica y esperar que "el mercado, las personas o la sociedad decidan si la realizan” (Págs.10 a 12).

Fases de la privatización

Polanco (2004) determina que las tres fases de la privatización son:

  1. Preparación de la venta: intervienen factores de presión y elementos de política.
  2. Método de venta: mercado de capitales con inversionistas estratégicos.
  3. Criterio de selección de compradores: el precio ofertado es el elemento clave, pero también los planes de inversión se toman en cuenta.

Beneficios de la privatización

Los principales beneficios de privatizar se pueden sintetizar en los siguientes cuatro aspectos:

  • Es determinante para la superación de la pérdida económica generada por la intervención estatal improductiva en áreas donde la rentabilidad es posible.
  • Profundiza el modelo exportador.
  • Libera los mercados internos y las importaciones necesarias para garantizar la competitividad requerida para el crecimiento de las exportaciones.
  • Aumenta la eficacia y la eficiencia de las empresas y servicios públicos partiendo de la base de que el sector privado es más eficiente que el sector público.

Participantes en la compra

Polanco (2004) dentro de su trabajo investigativo cita que en los programas de privatización generalmente surgen tres tipos de preocupaciones con respecto a: la extranjerización, la monopolización y la calidad del sector privado comprador.

Sobre el tema de la "extranjerización" es evidente que la privatización ha servido para captar y atraer volúmenes importantes de inversión extranjera. Este ha sido un objetivo primordial deseado por los países interesados en este proceso. La privatización generalmente se ha desarrollado dentro del contexto de políticas de liberalización de los códigos de inversión extranjera. Pero ante la presencia de estos voluminosos capitales extranjeros (que los países necesitan) no debe confundirse la "extranjerización" de la economía en el sentido de que el Estado o los nacionales pierden el control sobre su economía doméstica. Tal cosa no es verdad por dos razones:

  • a. La experiencia al nivel mundial y latinoamericano ha demostrado que tanto nacionales, como extranjeros han participado en los procesos de privatización en distintos países, constatándose en general que los nacionales han tenido un rol protagónico mucho mas fuerte que los foráneos.
  • b. Porque al lado de los procesos de privatización se ha producido una renovación del aparato estatal, el cual se ha fortalecido (capacidad regulatoria).

Beneficiados versus perdedores

Polanco (2004) cita un estudio económico (Galal, 1994) donde se discuten las consecuencias de la privatización sobre el bienestar social. En resumen este trabajo analiza los casos del Reino Unido, Chile, Malasia y México, y se evalúa el comportamiento de un total de 12 empresas, comparando el desempeño de las empresas en el período post-privatización con el comportamiento que se presume hubiesen tenido estas empresas de haber continuado en manos del Estado. El trabajo intenta cuantificar los efectos de la privatización sobre los distintos actores económicos (compradores de la empresa, consumidores, gobierno, competidores y trabajadores).

Se evaluaron las empresas latinoamericanas Chilgener y Enersis (electricidad) y Compañía de Teléfonos de Chile; y Aeroméxico, Mexicana de Aviación y Compañía de Teléfonos de México. Se llegó a las siguientes conclusiones con relación a los diferentes actores económicos:

  • Trabajadores: de los doce casos estudiados, se encontró que en ninguno los trabajadores pierden como resultado de la privatización; mientras que en diez de los casos resultan ganadores. Resultando beneficiados de la revalorización de sus acciones (Compañía de Teléfonos de México y Enersis).
  • Consumidores: Se encontró que los consumidores pierden en cinco de los casos estudiados fundamentalmente en los países de Reino Unido y Malasia, como consecuencia del aumento en los precios de los bienes producidos por las empresas privatizadas. Sin embargo, esta consideración no evalúa si el incremento de precios se requería para hacer viable la empresa en cuestión o si se trató de un ejercicio de poder monopólico de la empresa en perjuicio de los consumidores.
  • Gobierno y Compradores: En todos los casos incluyendo las empresas latinoamericanas (Chilgener y Enersis (electricidad) y Compañía de Teléfonos de Chile; y Aeroméxico, Mexicana de Aviación y Compañía de Teléfonos de México), las ganancias de las empresas se incrementaron. Por otra parte, el impacto fiscal fue positivo en la gran mayoría de los casos estudiados.
  • Extranjeros y Nacionales: A los inversionistas extranjeros les fue bien en los procesos de privatización, pero a los nacionales les fue mejor. Los grupos nacionales aparecen ganando en todos los casos, excepto en Mexicana de Aviación. Los inversionistas extranjeros aparecen perdiendo en tres casos: British Airways, Mexicana de Aviación y Aeroméxico. Aunque no se expresan explícitamente en las declaraciones oficiales, emergen dos conclusiones adicionales a las anteriores.

Los gobiernos mediante los programas de participación de los trabajadores en el proceso de privatización, pretenden que si los mismos resultan bien ejecutados, además de facilitar la venta de las empresas, pueden incrementar igualmente su valor.

Generalmente estos programas de participación son anunciados al inicio del proceso, pero luego toma tiempo para que se concreten. Por lo tanto, poco se sabe sobre el verdadero impacto de los mismos en términos del número de trabajadores que hoy son accionistas de las empresas o la transferencia real de riqueza que se produjo a su favor.

Conclusiones

Luego de haber dado una amplia reseña de lo que es la privatización, sus objetivos y beneficios y como puede verse afectado o beneficiado el Estado y principalmente los consumidores si se dejan los bienes o servicios en manos de instituciones privadas, se concluye que la privatización contribuye a que situaciones como la corrupción institucional se pueda evitar de alguna forma controlando de una forma más eficiente los fondos que se manejan, así como se ve beneficiado el sector laboral generando nuevas formas de empleo. Al ser más productivo y eficiente el servicio, se logra incrementar el grado de satisfacción de los consumidores.

Por otro lado también incentiva enormemente la competencia y la apertura de mercados, genera un incremento en los ingresos fiscales, siendo un proceso útil que permite la reestructuración del mercado.

En contraposición a las empresas públicas, donde siempre existen grupos interesados en mantenerlas bajo el control estatal y generalmente son los actuales gerentes que serian reemplazados, funcionarios y trabajadores que les convienen tener al Gobierno como interlocutor en negociaciones de índole laboral, sin dejar de lado la parte sindical que busca el bien propio y no el general.

A pesar de que las empresas públicas no siempre son ineficientes, es bien sabido que el sector privado por naturaleza es eficiente y esto debido a que al estar abierta la libre competencia en la entrega o venta de un bien o servicio, debe de existir un alto nivel de calidad y tiempo de entrega de los mismos, administrando y presentando estos bienes considerados como necesidades públicas.

Por último, la privatización debe ser vista en el marco de las transformaciones globales de la naturaleza del Estado porque, en definitiva lo que se propugna es un papel diferente del Estado que se adecue al nuevo modelo de acumulación y desarrollo el cual incluye como uno de sus elementos principales la globalización y transnacionalización de la economía.

Bibliografía:

  • Parkin, Michael (2004). Economía. 6ª Edición. México: Pearson Educación
  • Case, K., y Fair, R. (1997). Principios de Microeconomía. 4ª Edición. México: Prentice-Hall.
  • Vargas, Mauricio (1993). Privatización de servicios públicos. El caso de los servicios de Salud en Costa Rica. Vol.35, No. 2
  • Vargas Alfaro, Leiner (2005). Competencia y Regulación en las Telecomunicaciones: El Caso de Costa Rica. Recuperado el 20 de marzo de 2006 http://www.eclac.cl/mexico/competencia/documentos/presentaciones/Taller%20CR-Caso%20 Costa%20Rica.ppt
  • Rivera, Eugenio y Schatan, Claudia (2005). Modelos de Privatización y Desarrollo de la Competencia en las Telecomunicaciones de Centroamérica y México. Recuperado el 21 de marzo de 2006 de http://www.eclac.cl/.../Taller%20CRMODELOSo% 20DE%20PRIVATIZACI%D 3N%20Y% 20DESARROLLO%20DE%20LA%20COMPETENCIA.ppt
  • Polanco, Alberto (2004). La Privatización. Recuperado el 23 de marzo de 2006, http://www.monografias.com/trabajo5/pirvatiz/privatiz.shtml_101k
  • Secretaría Permanente del SELA, Reunión de Altos Funcionarios Encargados de los Procesos de Privatización de América Latina y el Caribe (1995). La apuesta privatizadora de América Latina y el Caribe. Recuperado el 24 de marzo de 2006,
    http://lanic.utexas.edu/project/sela/privatizacion/estudios/sprafpalcdt2.htm

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